دولت بی‌کشور؛ درباره طرح پذیرش فلسطین در سازمان ملل
روزنامه‌نگار و حقوقدان
شورای امنیت سازمان ملل دوشنبه هشتم آوریل، درخواست رسمی فلسطین برای «عضویت کامل» در سازمان ملل را به «کمیته عضویت» ارجاع داد. این درخواست در میانه جنگ غزه و پس از گذشت ۱۳ سال از اقدام قبلی نمایندگی فلسطین مطرح شده است.
در این یادداشت تلاش می‌شود به این چند پرسش پاسخ داده شود.
در حال حاضر وضعیت حقوقی فلسطین در سازمان ملل چیست؟ چه موانع و مراحلی برای پذیرش فلسطین، به‌عنوان یک «دولت» با «عضویت کامل» وجود دارد؟ و در شرایطی که جنگ غزه همچنان ادامه دارد و هیچ چشم‌انداز روشنی هم از خروج نیروهای اسرائیلی یا زمینه تشکیل کشور مستقل فلسطین وجود ندارد، آیا رد یا قبول این درخواست میتواند تغییر خاصی در وضعیت ایجاد کند؟
وضعیت حقوقی فلسطین در سازمان ملل
مجمع عمومی سازمان ملل در سال ۲۰۱۲، برای نخستین بار از فلسطین به‌عنوان «دولت» نام برد.
در ۲۹ نوامبر سال ۲۰۱۲، مجمع عمومی با ۱۳۸ رای موافق در برابر ۹ رای مخالف، از جمله رای مخالف ایالات متحده آمریکا، قطعنامه شماره GA/11317 را تصویب کرد. در این قطعنامه، وضعیت یا جایگاه حقوقی- دیپلماتیک فلسطین ارتقا یافت و از فلسطین به‌عنوان «دولت ناظر غیرعضو» (Non-Member Observer State) یاد شد.
پیش‌تر، در سال ۱۹۷۴ سازمان آزادی‌بخش فلسطین (ساف) به رهبری یاسر عرفات، به‌عنوان «نهاد ناظر» در سازمان ملل به رسمیت شناخته شده بود.
نکته محوری این است که هرچند فلسطین همچنان در سازمان ملل «عضو ناظر» محسوب می‌شود اما وضعیتش «دولت» است و نه «تشکیلات». این نکته صرفا به لحاظ «حقوقی» و «رسانه‌ای» مهم است و به‌‌لحاظ «سیاسی» اهمیت چندانی ندارد که در ادامه توضیح داده خواهد شد.
اگر برای لحظه‌ای موازنه نیروها را کنار بگذاریم، واقعیت این است که وضعیت حقوقی فلسطین در سازمان ملل، شبیه دولت واتیکان است که هرچند به طور رسمی عضو سازمان ملل نیست، اما به‌عنوان عضو «ناظر»، بدون داشتن حق رای، در نشست‌ها و گردهمایی‌ها حضور دارد.
اگر به اسناد، عناوین و اعلان‌های رسمی مجمع عمومی سازمان ملل هم دقت کنیم از فلسطین به عنوان دولت (State) نام برده می‌شود. بنابراین استفاده مکرر از عنوان «تشکیلات خودگردان فلسطین» دست‌کم از سال ۲۰۱۲ دقیق نیست و توجیه حقوقی ندارد.
پیشینه درخواست عضویت فلسطین
تقریبا یک سال قبل از آن که در نوامبر سال ۲۰۱۲ مجمع عمومی سازمان ملل وضعیت حقوقی فلسطین را به‌عنوان «دولت ناظر» معرفی کند، نمایندگی فلسطین برای عضویت کامل در این نهاد بین‌المللی اقدام کرده بود.
با این حال در آن مقطع، یعنی در سپتامبر سال ۲۰۱۱، پی‌گیری این درخواست حقوقی به‌دلیل احتمال استفاده دولت وقت آمریکا از حق وتو متوقف ماند.
پس از گذشت تقریبا ۱۳ سال، هفته پیش ریاض منصور، سفیر و ریيس هیات نمایندگی فلسطین در سازمان ملل، در نامه‌ای خطاب به ریاست دوره‌ای شورای امنیت سازمان ملل، خواهان به جریان افتادن دوباره پرونده عضویت فلسطین شد. این درخواست از حمایت اتحادیه عرب، کشورها عضو سازمان کنفرانس اسلامی و جنبش عدم تعهد برخوردار است.
به تازگی پدرو سانچز، نخست‌وزیر سوسیالیست اسپانیا نیز اعلام کرده کشورش تا ماه ژوئیه دولت مستقل فلسطین را به‌رسمیت می‌شناسد. سه کشور اروپایی دیگر، یعنی مالت، ایرلند و اسلوونی نیز پیش‌تر مواضع مشابهی داشته‌اند.
این کشورها می‌گویند مناطق کرانه غربی رود اردن و نوار غزه را بخشی از کشور مستقل فلسطین می‌دانند و به‌رسمیت شناختن دولت فلسطین در راستای پیشبرد راه‌حل تشکیل دو کشور مستقل است. ایالات متحده، اتحادیه اروپا و کشورهای عرب منطقه نیز از پیشبرد راه‌حل تشکیل دو کشور مستقل حمایت می‌کنند.
شرایط حقوقی عضو تازه
برابر مفاد منشور و اسناد سازمان ملل، برای این که فلسطین به‌عنوان یک دولت عضو رسمی و کامل سازمان ملل شود، شرایط و مراحل مشخصی وجود دارد:
اول این که درخواست فلسطین باید از حمایت اکثریت اعضای شورای امنیت برخوردار شود و هیچ یک از اعضای دائم نیز با آن مخالفت نکند. به این معنا که درخواست عضویت فلسطین نباید وتو شود.
در میان اعضای دائم، در درجه نخست موضع ایالات متحده و سپس متحدان اروپایی واشنگتن مهم است. چرا که روسیه و چین پیش‌تر فلسطین را به‌عنوان «دولت» به رسمیت شناخته‌اند و از راه‌حل تشکیل دو کشور مستقل هم حمایت می‌کنند.
برابر مقررات، پس از تایید شورای امنیت، درخواست عضویت دولت فلسطین باید در مجمع عمومی بررسی و در نهایت دوسوم اعضا با آن موافقت کنند. درباره درخواست عضویت فلسطین، با توجه به جهت‌گیری‌های پیشین و قطعنامه‌های قبلی مجمع عمومی، این مرحله آسان به‌نظر می‌رسد.
در کنار این موارد، دو شرط ضمنی دیگر نیز وجود دارد: اول این که عضو جدید باید به صلح منطقه‌ای و بین‌المللی متعهد باشد و دیگر این که بتواند نشان دهد قدرت و اراده لازم برای اجرای مفاد منشور سازمان ملل را دارد.
سوال اصلی و امید بی‌‌‌‌‌‌‌اساس
به‌گفته رییس دوره‌ای شورای امنیت، نشست تصمیم‌گیری درباره عضویت کامل فلسطین در ماه میلادی جاری برگزار می‌شود.
حتی اگر کاخ سفید، با توجه به شکاف فعلی میان دولت بایدن و نتانیاهو یا فضای ایجاد‌شده بعد از هفت ماه جنگ و درگیری در نوار غزه، با درخواست عضویت کامل فلسطین هم‌راه شود و در نهایت فلسطین عضو کامل سازمان ملل شود، آیا این موضوع میتواند تغییر معناداری در وضعیت ایجاد کند؟
به باور نگارنده پذیرش فلسطین به‌عنوان یک عضو دائم در سازمان ملل کارکردهای سیاسی خیلی محدودی خواهد داشت.
همین الان، از میان ۱۹۴ کشور عضو سازمان ملل، ۱۴۰ کشور جهان، فلسطین را به‌عنوان یک «دولت» به رسمیت می‌شناسند. از این مهم‌تر، بیش از یک دهه است که با تصویب قطعنامه ۱۱۳۱۷ مجمع عمومی در سال ۲۰۱۲ وضعیف یا جایگاه حقوقی- دیپلماتیک فلسطین به عنوان «دولت» پذیرفته شده است. اما آیا تغییر خاصی در وضعیت مردم فلسطین یا صلح و امنیت در منطقه ایجاد شده است؟
واقعیت این است که مساله اصلی، پذیرش یا عدم پذیرش «دولت» فلسطین نیست. مساله اصلی چگونگی فراهم شدن زمینه‌های عینی تشکیل «کشور» فلسطین است.
البته که در این میان می‌توان یک وضعیت مطلوب یا «آرمانی» هم متصور شد؛ و آن تشکیل یک کشور واحد سکولارِ فلسطینی-اسرائیلی با تضمین حقوق برابر تمامی ساکنان، بدون توجه به هویت‌های زبانی، مذهبی یا پیشینه‌های تاریخی است. ایده و راه‌کاری قدیمی است که با توجه به شرایط امروز منطقه صرفا یک «خیال‌پردازی» به‌حساب می‌آید.